Il Testo Unico in materia di espropriazioni per pubblica utilità



Fino 30 giugno 2003, data di entrata in vigore del Decreto del Presidente
della Repubblica 8 giugno 2001, numero 327 (cosl come modificato dal recente
Decreto Legislativo 27 dicembre 2002, numero 302), la disciplina della
materia relativa all'espropriazione di beni immobili preordinata alla
realizzazione di opere di pubblica utilità risulta ancora disciplinata
principalmente dalla Legge 25 giugno 1865, numero 2359 e successive
modificazioni.
Nel corso degli anni, la disciplina giuridica dell'espropriazione è stata
arricchita da numerose leggi speciali, tra cui vanno ricordate, la Legge 15
gennaio 1885, numero 2892 (legge su Napoli), la Legge 17 agosto 1942, numero
1150 (legge urbanistica) e la Legge 22 ottobre 1971, numero 865 (legge sulla
casa).
La progressiva stratificazione della normativa concernente la materia
espropriativa ha determinato una perdita sostanziale di riconoscibilità del
modello procedimentale originario, a favore di una molteplicità di
procedimenti, frutto dei numerosi interventi a carattere integrativo e
modificativo, caratterizzati dall'introduzione di nuove fasi, di nuovi
adempimenti o competenze amministrative. Cir ha contribuito a rendere
frammentaria e disomogenea una disciplina già estremamente complessa.
Per tali ragioni (elevato numero di fonti normative, affermarsi di una
regolamentazione della materia a carattere episodico connessa a particolari
situazioni di urgenza, di congiuntura o di calamità naturale, introduzione
di norme eterogenee sulla competenza, sul procedimento e sulla
determinazione dell'indennità di espropriazione), si è affermata l'esigenza
di un'effettiva semplificazione del procedimento espropriativo, anche al
fine di ottenere un sensibile abbattimento dei relativi costi.
Si è avviato quindi, a seguito dell'emanazione delle cosiddette leggi
Bassanini, il processo di predisposizione di un Testo Unico in materia di
espropriazione per pubblica utilità la cui stesura, in ragione dell'elevata
complessità e tecnicità della disciplina, h stata affidata dal Governo
direttamente al Consiglio di Stato.
Sotto il profilo sostanziale, il Testo Unico avrebbe dovuto realizzare una
complessiva riorganizzazione del quadro normativo vigente, attraverso:
.. l'individuazione di un unico procedimento ablatorio, in luogo della
attuale varietà di modelli espropriativi (tra loro contrastanti a causa dei
numerosi interventi del legislatore in materia), riconoscendo, al contempo,
la competenza in materia espropriativa dell'autorit` chiamata a realizzare l
'opera di pubblica utilità;
.. il conferimento ai privati di poteri e funzioni tradizionalmente riservate
all'amministrazione;
.. la scomparsa degli istituti dell'occupazione d'urgenza e, soprattutto,
dell'occupazione acquisitiva, ritenuta non conforme al principio di
legalità, secondo quanto stabilito da recenti pronunce della Corte europea
dei diritti dell'uomo.
Tuttavia, lo spirito originario della riforma h stato parzialmente
rinnegato, in vista del conferimento di ampi poteri al soggetto
espropriante.
Prima di ogni possibile applicazione della nuova normativa (emanata ma non
ancora vigente), l'Esecutivo si è infatti reso responsabile di un
sostanziale intervento controriformatore, volto ad adeguare i principi
informatori del nuovo procedimento espropriativo alle norme introdotte dalla
legge 21 dicembre 2001, numero 443, in materia di infrastrutture e
insediamenti produttivi di interesse nazionale, semplificando le procedure
di immissione nel possesso nelle aree espropriate da parte dell'
amministrazione.
A tal fine, l'articolo 5, 40 comma, della Legge 10 agosto 2002, numero166,
recante disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti (c.d.
Merloni-quater), aveva delegato "entro il termine del 31 dicembre 2002, il
Governo (...) ad emanare uno o più decreti legislativi volti ad introdurre
nel citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica
numero 327 del 2001, senza oneri per il bilancio dello Stato, le modifiche
ed integrazioni necessarie ad assicurare il coordinamento e l'adeguamento
delle disposizioni normative e regolamentari in esso contenute alla
normativa in materia di realizzazione delle infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici e di preminente interesse nazionale di cui all'
articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, numero 443, nonchi a
garantire la massima rapidità delle relative procedure e ad agevolare le
procedure di immissione nel possesso".
Con il Decreto Legislativo 27 dicembre 2002, numero 3021, il Governo,
rispettando in limine i tempi previsti dalla legge di delega, ha emendato in
larga parte il contenuto del Decreto del Presidente della Repubblica numero
327/2001, il cui contenuto derivava sostanzialmente dalle indicazioni del
Consiglio di Stato. Detta riforma, se per un verso ha razionalizzato quelle
parti del Testo Unico divenute di difficile interpretazione a causa delle
numerose rielaborazioni precedentemente subite, per altro verso ha stravolto
l'impianto originario della riforma, cosl come concepita dal Consiglio di
Stato, reintroducendo alcuni istituti di dubbia legittimità. In particolare,
si h ammesso che, in presenza di determinate circostanze, l'amministrazione
possa disporre, con decreto motivato, ma senza particolari formalità, l'
occupazione anticipata dei beni da espropriare, salva la successiva
emanazione di un regolare decreto di esproprio (cosl l'articolo 22-bis del
Testo Unico).
In buona sostanza, il Decreto Legislativo numero 302/2002 ha reintrodotto,
nell'ambito del procedimento ablatorio, l'istituto dell'occupazione d'
urgenza, sorto nella prassi e poi formalizzato nell'articolo 1 della Legge
1/1978, in virtù del quale l'amministrazione entra in possesso dell'area
esproprianda prima dell'emissione del decreto di esproprio. Tale
reintroduzione rende altamente probabile l'insorgere di un nuovo e
consistente contenzioso sulla materia che, proprio il Testo Unico era
chiamato a ridurre; contenzioso che probabilmente sarà associato ad una
conflittualità istituzionale tra Stato e Regioni derivante dall'ancora non
assimilata riforma del Titolo V della Costituzione, come emerge dalla
lettura della recente Legge Regionale dell'Emilia Romagna 19 dicembre 2002,
numero37, recante disposizioni in materia di espropriazione, in parte
configgente con la normativa del Testo Unico.
alberto [giovaninetti.alberto@comune.novara.it]

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