AMBIENTE E RIFORMA DEL TITOLO V, IMPORTANTE SENTENZA DELLA CORTE
COSTITUZIONALE

1. Le norme che definiscono le competenze legislative statali e regionali
contenute nel nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione potranno, di
norma, trovare applicazione nel giudizio di costituzionalità promosso dallo
Stato contro leggi regionali e dalle Regioni contro leggi statali soltanto
in riferimento ad atti di esercizio delle rispettive potestà legislative,
successivi alla loro nuova definizione costituzionale.
2. Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 3, della legge 23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni in campo ambientale)
che così recita: "Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta
del Ministro dell'ambiente, d'intesa con la regione interessata, è istituito
il Parco nazionale "Costa teatina". Il Ministro dell'ambiente procede ai
sensi dell'art. 34, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, entro
centottanta giorni a decorrere dalla data di entrata in vigore della
presente legge. L'istituzione ed il funzionamento del Parco nazionale "Costa
teatina" sono finanziati nei limiti massimi di spesa di lire 1.000 milioni a
decorrere dall'anno 2001", sollevata in riferimento agli articoli 5, 117 e
118 della Costituzione (questi ultimi nella versione anteriore alla riforma
operata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), in particolare
sotto il profilo della mancata attivazione di una procedura di "leale
cooperazione" con la Regione Abruzzo, nel territorio della quale il Parco è
stato istituito.
L'istituzione di parchi nazionali coinvolge varie competenze, sia dello
Stato che delle Regioni, le quali si atteggiano differentemente nei diversi
momenti in cui la procedura di istituzione si svolge (decisione istitutiva;
individuazione, provvisoria e definitiva, delle aree e determinazione dei
confini; stabilimento delle misure di salvaguardia; creazione di enti o
autorità di gestione, e così via) a seconda dell'incidenza delle relative
determinazioni sulle competenze statali e regionali. Quando si abbia a che
fare con competenze necessariamente e inestricabilmente connesse, il
principio di "leale collaborazione" - che proprio in materia di protezione
di beni ambientali e di assetto del territorio trova un suo campo
privilegiato di applicazione - richiede la messa in opera di procedimenti
nei quali tutte le istanze costituzionalmente rilevanti possano trovare
rappresentazione.
Tuttavia, il primo momento del procedimento, cioè la decisione iniziale che
attiva le procedure in vista della creazione di uno specifico parco
nazionale (decisione che prelude ma non è ancora, come detto, la
"istituzione"), attenendo alla cura di un interesse non frazionabile Regione
per Regione, rileva essenzialmente della competenza statale, quale
espressione di tale interesse. Tale competenza, il cui esercizio è
finalizzato alla tutela dei valori protetti dall'art. 9 della Costituzione,
può essere organizzata in modo che trovino espressione punti di vista
regionali e locali, quale integrazione degli elementi valutativi a
disposizione dell'istanza nazionale decidente e contributi in vista di
soluzioni condivise. Sarebbe tuttavia contraddittorio, rispetto al carattere
nazionale dell'interesse ambientale e naturalistico da proteggere, ritenere
che sia costituzionalmente dovuto l'assenso o l'intesa regionali o locali
dotati di forza giuridicamente condizionante.


1. RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE - SINDACATO DI COSTITUZIONALITÀ
SULLE LEGGI STATALI E REGIONALI - NUOVE NORME SUL RIPARTO DI COMPETENZE
LEGISLATIVE FRA STATO E REGIONI - APPLICAZIONE SOLTANTO IN RIFERIMENTO AD
ATTI DI ESERCIZIO DELLE RISPETTIVE POTESTÀ LEGISLATIVE, SUCCESSIVI ALLA LORO
NUOVA DEFINIZIONE COSTITUZIONALE
2. AMBIENTE - ISTITUZIONE DEL PARCO NAZIONALE "COSTA TEATINA" - ART. 8,
COMMA 3, LEGGE N. 93/2001 - QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE -
SOLLEVATA IN RIFERIMENTO AGLI ARTICOLI 5, 117 E 118 COST. (NELLA VERSIONE
ANTERIORE ALLA RIFORMA OPERATA DALLA LEGGE COSTITUZIONALE N. 3/2001) -
INFONDATEZZA

CORTE COSTITUZIONALE - Sentenza 18 ottobre 2002 n. 422

(Omissis)

Ritenuto in fatto

1. - Con atto notificato il 4 maggio 2001 e depositato il successivo 10
maggio la Regione Abruzzo ha proposto "ricorso per dichiarazione di
incostituzionalità e, comunque, per conflitto di attribuzioni tra poteri
dello Stato", avente a oggetto l'art. 8, comma 3, della legge 23 marzo 2001,
n. 93 (Disposizioni in campo ambientale), in relazione agli artt. 5, 117 e
118 della Costituzione.
Premette la ricorrente che il legislatore, con la legge 6 dicembre 1991, n.
394 (Legge quadro sulle aree protette), ha regolato la tutela, l'istituzione
e la gestione delle aree naturali protette, prevedendo in particolare: a)
che, ai sensi dell'art. 4, la programmazione dell'istituzione delle aree
naturali protette sia stabilita con cadenza triennale, mediante la
realizzazione di intese, eventualmente promosse dal Ministro dell'ambiente,
tra Regioni ed enti locali, sulla base dei metodi e criteri indicati nel
programma triennale di azione pubblica definito dalla legge 28 agosto 1989,
n. 305 (Programmazione triennale per la tutela dell'ambiente); b) che,
secondo l'art. 8, comma 1, l'individuazione e la delimitazione dei parchi
nazionali avvengano previa acquisizione del parere della Regione
interessata; c) che, secondo l'art. 34, la delimitazione dei parchi
nazionali e l'adozione delle misure di salvaguardia ad essi relative siano
disposte d'intesa con le Regioni e, comunque, sentite le Regioni e gli enti
locali interessati.
Ad avviso della Regione Abruzzo, dalle richiamate disposizioni della legge
quadro emergerebbe la necessità, per la realizzazione di nuovi parchi
nazionali, di un "procedimento concertativo" tra Stato e Regioni al fine di
garantire la giusta delimitazione delle aree interessate e la corretta
gestione degli enti istituiti.
Tali principi troverebbero conferma: a) nella legge 8 ottobre 1997, n. 344
(Disposizioni per lo sviluppo e la qualificazione degli interventi e
dell'occupazione in campo ambientale), che ha subordinato l'istituzione dei
Parchi della Costa Teatina e Torre del Cerrano a un'istruttoria che il
Ministro dell'ambiente avrebbe dovuto compiere entro il 30 giugno 1998,
sentiti la Regione e gli enti locali competenti; b) nell'art. 77 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione
del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), che prevede che
l'individuazione, l'istituzione e la disciplina generale dei parchi e delle
riserve nazionali avvenga "sentita la Conferenza unificata".
Posto il quadro anzidetto, secondo la ricorrente l'art. 8, comma 3, della
legge n. 93 del 2001, istituendo nel territorio della Regione Abruzzo il
Parco nazionale Costa Teatina senza l'acquisizione della previa intesa o di
un parere della Regione stessa, sarebbe costituzionalmente illegittimo per
violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, in quanto - non
rispettando le procedure cooperative imposte dalla legge quadro e dalle
altre disposizioni richiamate - avrebbe determinato lo svuotamento del ruolo
e della funzione costituzionalmente riconosciuti alla Regione Abruzzo.
La denunciata violazione del principio di leale cooperazione si sarebbe
inoltre tradotta, ad avviso della ricorrente, nella menomazione delle sue
prerogative costituzionali, dando luogo ad un "conflitto di attribuzioni".
La Regione Abruzzo propone infine istanza di sospensione cautelare degli
effetti della disposizione impugnata, poiché essa inciderebbe pesantemente
sulla disciplina e sulla gestione di un'ampia porzione del territorio
regionale e renderebbe possibile l'adozione di misure di salvaguardia,
caratterizzate da "importanti effetti vincolistici", in assenza di
preventive indicazioni da parte della Regione.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
L'interveniente, qualificando il giudizio promosso dalla Regione Abruzzo in
primo luogo come conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione, rileva che
la disposizione impugnata non indica la perimetrazione del Parco nazionale
in questione, limitandosi ad integrare l'art. 34 della legge n. 394 del 1991
e a stabilire la dotazione finanziaria dell'ente gestore.
Inoltre, considerato che l'art. 2 della legge quadro articola le aree
naturali protette in tre distinte tipologie sulla base delle loro
caratteristiche e degli interessi coinvolti (i parchi nazionali previsti dal
comma 1, i parchi naturali regionali indicati dal comma 2 e le riserve
naturali di cui al comma 3), l'Avvocatura dello Stato sostiene che nessuna
disposizione di rango costituzionale garantisce alle Regioni l'uso esclusivo
del proprio territorio; pertanto, anche in base alla disciplina dettata dal
citato art. 34, le modalità attraverso le quali esso può essere gestito da
parte delle Regioni sono modulate secondo le competenze attribuite dalla
Costituzione. Da ciò consegue - secondo l'Avvocatura - che non
necessariamente le iniziative volte a soddisfare un interesse unitario
devono essere precedute dall'intesa con la Regione nel cui ambito
territoriale è previsto l'intervento statale.
Nella fattispecie la collaborazione tra il Ministero dell'ambiente e la
Regione Abruzzo sarebbe regolata dall'art. 34 della legge n. 394 del 1991 e
la violazione delle procedure previste da tale disposizione non darebbe
luogo ad un conflitto di attribuzioni, ma eventualmente alla illegittimità
dei provvedimenti ministeriali, dovendosi in definitiva escludere ogni
violazione dei parametri costituzionali invocati.
L'Avvocatura conclude chiedendo che il ricorso sia respinto per carenza di
presupposti, ove lo si qualifichi come conflitto di attribuzioni, o comunque
che sia rigettato ove sia inteso quale atto introduttivo di un giudizio di
legittimità costituzionale in via principale.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Abruzzo ha depositato una memoria
nella quale sostiene che la disposizione impugnata ha un triplice contenuto
normativo, in quanto: a) dispone "in via immediata" l'istituzione del Parco
Nazionale della Costa Teatina; b) dispone, sempre in via immediata, il
finanziamento del Parco, prevedendo l'iscrizione nel bilancio dello Stato di
un impegno finanziario sin dall'anno 2001; c) rinvia ad un provvedimento
successivo la delimitazione territoriale del Parco.
Sulla base di tali considerazioni, la Regione ricorrente ribadisce,
contestando le affermazioni dell'Avvocatura dello Stato, che il Parco
nazionale della Costa Teatina è stato istituito con l'art. 8, comma 3, della
legge n. 93 del 2001, senza alcuna previa intesa e pertanto in violazione
del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione, oltre che "in
aperto contrasto" con l'art. 77 del decreto legislativo n. 112 del 1998 e
con l'art. 8 della legge n. 394 del 1991.

Considerato in diritto

1. - La Regione Abruzzo solleva questione di legittimità costituzionale -
tale può essere ritenuta, per sua non equivoca sostanza, la domanda della
Regione, nonostante l'incertezza manifestata nel qualificare l'atto
introduttivo "ricorso per dichiarazione di incostituzionalità e, comunque,
per conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato" - dell'art. 8, comma
3, della legge 23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni in campo ambientale), che
così recita: "Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Ministro dell'ambiente, d'intesa con la regione interessata, è istituito il
Parco nazionale "Costa teatina". Il Ministro dell'ambiente procede ai sensi
dell'art. 34, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, entro
centottanta giorni a decorrere dalla data di entrata in vigore della
presente legge. L'istituzione ed il funzionamento del Parco nazionale "Costa
teatina" sono finanziati nei limiti massimi di spesa di lire 1.000 milioni a
decorrere dall'anno 2001". Ritiene la Regione ricorrente che la norma
denunciata, istitutiva del Parco nazionale per determinazione unilaterale
dello Stato, comporti violazione degli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione, in particolare sotto il profilo della mancata attivazione di
una procedura di "leale cooperazione" con la Regione Abruzzo stessa, nel
territorio della quale il Parco in questione è situato.
Con il medesimo ricorso, la Regione ricorrente insta per la sospensione
dell'efficacia della disposizione legislativa impugnata.
2. - La questione di costituzionalità è stata sollevata anteriormente
all'entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione), con
riferimento alle norme costituzionali allora vigenti ed è stata promossa al
fine di ottenere il riconoscimento, tramite l'annullamento della legge
statale denunciata, delle competenze regionali che si pretendono fondate su
quelle medesime norme, per il tempo in cui esse erano vigenti. La presente
questione ha dunque da essere decisa esclusivamente alla stregua delle norme
costituzionali del Titolo V della Parte II della Costituzione nella
formulazione originaria - quali in effetti invocate dalla ricorrente -, non
rilevando, in questa circostanza, il sopravvenuto mutamento di quadro
costituzionale operato con la legge costituzionale menzionata.
L'esito del giudizio, quale che esso sia, non pregiudica l'ambito delle
competenze, rispettivamente dello Stato e della Regione, determinate dalla
nuova normativa costituzionale. E ciò non solo - come è ovvio - nel caso in
cui, con l'accoglimento della questione, la legge dello Stato sia annullata
e quindi, per così dire, sia azzerata la situazione normativa in
contestazione; ma anche nel caso di rigetto della medesima, con la
permanente vigenza della norma impugnata anche al di là del momento di
entrata in vigore della legge di riforma costituzionale, permanente vigenza
che è conseguenza della necessaria continuità dell'ordinamento giuridico. In
entrambi i casi, il rinnovato assetto delle competenze legislative potrà
essere fatto valere dallo Stato e dalle Regioni tramite nuovi atti di
esercizio delle medesime, attraverso i quali essi possono prendere ciò che
la Costituzione dà loro, senza necessità di rimuovere previamente alcun
impedimento normativo. Perciò, le norme che definiscono le competenze
legislative statali e regionali contenute nel nuovo Titolo V della Parte II
della Costituzione potranno, di norma, trovare applicazione nel giudizio di
costituzionalità promosso dallo Stato contro leggi regionali e dalle Regioni
contro leggi statali soltanto in riferimento ad atti di esercizio delle
rispettive potestà legislative, successivi alla loro nuova definizione
costituzionale.
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
La Regione ricorrente si duole della legge impugnata perché avrebbe
istituito il Parco nazionale "Costa teatina" senza una partecipazione della
Regione stessa, conforme al principio di leale cooperazione. Questa
doglianza, peraltro, si basa su un'inesatta valutazione dei termini
normativi della questione.
La norma impugnata, infatti, non istituisce, propriamente, il Parco
nazionale in questione ma ne prevede l'istituzione a opera di un decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'ambiente,
d'intesa con la Regione. Essa promuove un procedimento e, al tempo stesso,
fornisce la base legale del provvedimento istitutivo del Parco, con il quale
il procedimento stesso è destinato a concludersi.
Come questa Corte ha numerose volte affermato (v. ad esempio sentenze n. 175
del 1976 e n. 1031 del 1988), l'istituzione di parchi nazionali coinvolge
varie competenze, sia dello Stato che delle Regioni, le quali si atteggiano
differentemente nei diversi momenti in cui la procedura di istituzione si
svolge (decisione istitutiva; individuazione, provvisoria e definitiva,
delle aree e determinazione dei confini; stabilimento delle misure di
salvaguardia; creazione di enti o autorità di gestione, e così via) a
seconda dell'incidenza delle relative determinazioni sulle competenze
statali e regionali. Quando si abbia a che fare con competenze
necessariamente e inestricabilmente connesse, il principio di "leale
collaborazione" - che proprio in materia di protezione di beni ambientali e
di assetto del territorio trova un suo campo privilegiato di applicazione -
richiede la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze
costituzionalmente rilevanti possano trovare rappresentazione.
Tuttavia, il primo momento del procedimento, cioè la decisione iniziale che
attiva le procedure in vista della creazione di uno specifico parco
nazionale (decisione che prelude ma non è ancora, come detto, la
"istituzione"), attenendo alla cura di un interesse non frazionabile Regione
per Regione, rileva essenzialmente della competenza statale, quale
espressione di tale interesse. Tale competenza, il cui esercizio è
finalizzato alla tutela dei valori protetti dall'art. 9 della Costituzione,
può essere organizzata in modo che trovino espressione punti di vista
regionali e locali, quale integrazione degli elementi valutativi a
disposizione dell'istanza nazionale decidente e contributi in vista di
soluzioni condivise. Sarebbe tuttavia contraddittorio, rispetto al carattere
nazionale dell'interesse ambientale e naturalistico da proteggere, ritenere
che sia costituzionalmente dovuto l'assenso o l'intesa regionali o locali
dotati di forza giuridicamente condizionante.
In questo senso, la legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette), per l'individuazione dei parchi naturali nazionali, dopo avere
affermato, in principio (art. 1, comma 5), che "nella tutela e nella
gestione delle aree naturali protette, lo Stato, le regioni e gli enti
locali attuano forme di cooperazione e di intesa ai sensi dell'articolo 81
del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e
dell'art. 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142", e dopo avere stabilito
(art. 2, comma 7) che la classificazione e la istituzione dei parchi
nazionali è effettuata "d'intesa" con le Regioni, ha previsto procedure
complesse di dimensione nazionale, facenti capo agli organi dello Stato.
Secondo l'art. 8, comma 1, con decreto del Presidente della Repubblica, su
proposta del Ministro dell'ambiente, sentita la Regione, si provvede
all'istituzione e alla delimitazione definitiva dei parchi nazionali
individuati e delimitati secondo le modalità di cui all'art. 4 della stessa
legge. Tale ultima disposizione prevedeva un "programma triennale per le
aree naturali protette", nel cui ambito era approvato (art. 5) l'elenco
ufficiale delle aree naturali protette. Il programma triennale e l'elenco
ufficiale erano adottati dal Comitato per le aree naturali protette previsto
dall'art. 3, come organo nazionale, costituito con decreto del Ministro
dell'ambiente e da esso presieduto, e formato da esponenti
dell'amministrazione centrale e da rappresentanti delle Regioni; in mancanza
dell'approvazione del programma entro il termine stabilito dall'art. 4,
comma 6, si provvedeva direttamente con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro dell'ambiente (art. 4, comma 7). Il programma triennale e,
conseguentemente, la procedura incentrata su di esso sono stati
successivamente aboliti con l'art. 76 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo
1997, n. 59), il quale poi, all'art. 77, riconosce rilievo nazionale ai
compiti e alle funzioni in materia di parchi naturali statali attribuiti
allo Stato dalla legge quadro n. 394 del 1991 e, su questa premessa, li
esclude dal conferimento alle Regioni e agli enti locali, a norma dell'art.
1, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59, aggiungendo però,
al comma 2, che l'individuazione, oltre che l'istituzione e la disciplina
generale dei parchi nazionali, è operata "sentita la Conferenza unificata".
Parallelamente alla procedura amministrativa, la legge quadro sulle aree
protette, nelle sue Disposizioni finali, prevede per l'intanto direttamente
la "istituzione" di alcuni parchi nazionali (art. 34, commi 1 e 2),
disciplinando, al comma 3, le procedure attuative. All'elenco dei parchi
nazionali ivi inizialmente menzionati, la legge impugnata ha successivamente
aggiunto il Parco della Costa Teatina, già considerato dalla legge quadro
"prioritaria area di reperimento", ai fini dell'adozione di misure di
salvaguardia indicate (commi 6 - come integrato dall'art. 4 della legge 8
ottobre 1997, n. 344 - e 7 dell'art. 34 citato). L'individuazione di parchi
nazionali direttamente per legge, anziché tramite procedimento
amministrativo, è espressione della posizione eminente del Parlamento nel
rappresentare l'interesse nazionale. Essa indubbiamente non consente di
inserire formalmente nel procedimento legislativo che conduce alla decisione
di istituire il parco la partecipazione delle Regioni e degli enti locali
interessati; ma, fino a tanto che non si abbia una distorsione degli
apprezzamenti del legislatore e un evidente abuso della sua funzione, con
l'attribuzione ad aree evidentemente prive di valore ambientale e
naturalistico di importanza nazionale della qualificazione di parco
nazionale - ciò che nella specie non viene contestato -, non vi è motivo di
negare al legislatore il potere di provvedere direttamente.
D'altro canto, il provvedimento legislativo di istituzione del parco non
comporta di per sé ancora, come si è detto, l'interferenza concreta con
specifiche competenze regionali. E, per quanto riguarda il seguito, a norma
dell'art. 34, comma 3, della legge n. 394 del 1991, richiamato dalla legge
impugnata, per la delimitazione provvisoria del parco, il Ministro
dell'ambiente procede sulla base degli elementi conoscitivi
tecnico-scientifici disponibili, in particolare, oltre che presso i servizi
tecnici nazionali e le amministrazioni dello Stato, presso le Regioni; per
l'adozione delle necessarie misure di salvaguardia, poi, il Ministro
dell'ambiente procede previa consultazione delle Regioni e degli enti locali
interessati; la delimitazione in via definitiva è stabilita con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'ambiente, sentita
la Regione (art. 8, comma 1, della legge n. 394 del 1991); il decreto
istitutivo del Presidente della Repubblica, infine, è adottato d'intesa con
la Regione. Il principio di leale collaborazione, al quale la Regione
ricorrente impropriamente fa appello per contestare la legittimità
costituzionale della determinazione legislativa, potrà invece utilmente
essere invocato in relazione a sue eventuali violazioni che in ipotesi si
verifichino in tali momenti amministrativi successivi.
4. - Il rigetto della questione di costituzionalità proposta rende superflua
ogni pronuncia, di ammissibilità e di merito, circa la richiesta sospensione
dell'efficacia del provvedimento legislativo denunciato.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 3, della legge 23 marzo 2001, n. 93 (Disposizioni in campo
ambientale), sollevata, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione (questi ultimi, nella versione anteriore alla riforma operata
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), dalla Regione Abruzzo,
con il ricorso indicato in epigrafe.

(Omissis)






---------- FORUM ELETTROSMOG NAZIONALE INDIPENDENTE ------------------