CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI - Sentenza 30 maggio 2003 n. 2997 - Pres.
Giovannini, Est. Balucani - WIND Telecomunicazioni S.p.a. (Avv.ti Sartorio e
Di Raimondo) c. Comune di Ceglie Messapica (Avv. Belli) - (annulla T.A.R.
Puglia-Lecce, Sez. I, 6 marzo 2002, n. 1027).

1. Ambiente - Elettrosmog - Potere regolamentare dei Comuni in materia - Ex
art. 8 L. n. 36/2001 - Limiti - Potere dei Comini di fissare limiti di
esposizione ai campi elettromagnetici diversi da quelli stabiliti dallo
Stato (con il D.M. 381/1998) - Non sussiste.

2. Ambiente - Elettrosmog - Potere regolamentare dei Comuni in materia - Ex
art. 8 L. n. 36/2001 - Limiti - Previsione di limiti generalizzati di
installazione delle stazioni radio-base per la telefonia cellulare in tutte
le zone territoriali omogenee a destinazione residenziale - Non sussiste.

3. Ambiente - Elettrosmog - Potere regolamentare dei Comuni in materia - Ex
art. 8 L. n. 36/2001 - Presupposti - Definizione, da parte della legge
regionale, delle competenze spettanti allo stesso Comune - Necessit`.

4. Ambiente - Elettrosmog - Potere regolamentare dei Comuni in materia - Ex
art. 8 L. n. 36/2001 - Adozione di un regolamento comunale - Che prevede
limitazioni di carattere edilizio che incidono sul P.R.G. e sul regolamento
edilizio - Necessit` di sottoporlo al controllo regionale - Necessit` -
Sussiste.

1. La fissazione di limiti di esposizione ai campi elettromagnetici diversi
da quelli stabiliti dallo Stato (con il D.M. 381/1998) non rientra nell'
ambito delle competenze attribuite ai Comuni dall'art. 8, ultimo comma,
della L. 22 febbraio 2001, n. 36 (legge quadro sull'elettromagnetismo), il
quale riconosce ai Comuni un potere regolamentare solo "per assicurare il
corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e
minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici".

2. Ai sensi dell'art. 8, ultimo comma, della L. 22 febbraio 2001, n. 36, il
Comune non pur, attraverso il formale utilizzo degli strumenti di natura
edilizia-urbanistica, adottare misure che nella sostanza costituiscono una
deroga ai predetti limiti di esposizione fissati dallo Stato, quali ad
esempio il generalizzato divieto di installazione delle stazioni radio-base
per la telefonia cellulare in tutte le zone territoriali omogenee a
destinazione residenziale; ovvero introdurre misure che pur essendo
tipicamente urbanistiche (distanze, altezze, ecc..) non siano funzionali al
governo del territorio, quanto piuttosto alla tutela della salute dai rischi
dell'elettromagnetismo (1).

3. Il potere regolamentare attribuito al Comune, ex art. 8 della L. 22
febbraio 2001, n. 36, non pur essere legittimamente esercitato se non previa
definizione, da parte della legge regionale, delle competenze spettanti al
Comune stesso (2).

4. Un regolamento comunale in materia di installazione di stazioni radio
base per telefonia cellulare, che innovi il regime della concessione
edilizia (alla quale h sottoposta la realizzazione di qualsivoglia impianto
di telefonia cellulare) e venga ad incidere sulla stessa normativa di zona
(con riguardo alla localizzazione degli impianti), introduce vere e proprie
modificazioni nel regolamento edilizio comunale, se non nello stesso Piano
regolatore generale e non pur, pertanto, prescindere dalla prescritta
approvazione regionale.

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(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 3 giugno 2002, n. 3098, in questa Rivista n.
6-2002; su tale sentenza v. il commento di M. BRIZZOLARI, La limitata
competenza dei Comuni a disciplinare l'installazione degli impianti
emittenti onde elettromagnetiche; v. anche da ult. Cons. Stato, Sez. V, 18
novembre 2002, n. 6391, in questa Rivista n. 11-2002, con commento di G.
SARTORIO, Il potere regolamentare dei Comuni in materia di difesa della
popolazione in materia di c.d. elettrosmog, alla luce della legge 22
febbraio 2001, n. 36: per ulteriori riferimenti si fa rinvio all'apposita
pagina di approfondimento.

E' stato osservato peraltro, nella parte motiva della sentenza in rassegna,
che la attribuzione ai Comuni di un potere regolamentare volto a
"minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici"
(oltre che "per assicurare il coretto insediamento urbanistico e
territoriale degli impianti") deve essere esercitato pur sempre nel rispetto
del quadro normativo di riferimento; ne consegue che non pur il regolamento
comunale sovrapporre un proprio autonomo sistema di cautele (per prevenire i
rischi dell'elettromagnetismo) alla specifica normativa statale che ha
fissato i limiti delle esposizioni.

(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18 novembre 2002, n. 6391, cit.

Ha osservato in particolare la Sez. VI con la sentenza in rassegna che la
necessaria preventiva determinazione del ruolo riservato ai Comuni non
poteva ritenersi che assolta (come invece adombrato dai primi giudici) dalla
previgente L. Reg. Puglia 20 novembre 2000, n. 17, recante "Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi in materia ambientale", che al titolo V si
occupava di "inquinamento elettromagnetico". Tale legge regionale, infatti,
non abilitava i Comuni a introdurre normative ulteriori e piy restrittive a
protezione della salute pubblica, ma conferiva agli stessi (con l'art. 21)
limitati compiti meramente amministrativi di organizzazione finalizzati a
garantire il rispetto dei criteri e dei valori fissati dallo Stato (con il
D.M. n. 381/1998) e gli ulteriori obiettivi di qualit` individuati dalla
Regione.








FATTO

Con ricorso giurisdizionale proposto dinnanzi al TAR Puglia, sede di Lecce,
la Wind Telecomunicazioni S.p.a. impugnava il Regolamento per l'
istallazione, la modifica e l'adeguamento delle stazioni radio base per
telefonia cellulare approvato dal Comune di Ceglie Messapica con delibera
del Commissario prefettizio 25.7.2001, n. 24, nonchi gli atti soprassesori e
i provvedimenti di diniego adottati dallo stesso Comune sulla istanza della
societ` volta ad installare impianti di telecomunicazioni.

Il TAR adito con sentenza 6 marzo 2002 n. 1027 respingeva il ricorso avendo
ritenuto infondati tutti i motivi con i quali la ricorrente societ`
impugnava la procedura seguita per l'approvazione del regolamento e le
singole norme regolamentari che limitavano la possibilit` di installare gli
impianti per la telefonia cellulare.

Avverso l'anzidetta pronuncia la societ` ha rinnovato le censure gi`
prospettate nel giudizio di primo grado, deducendo i seguenti motivi:

1) Con l'entrata in vigore della L. 22 febbraio 2001, n. 36 (legge quadro
sull'elettromagnetismo) non risultano attribuiti ai Comuni poteri autonomi
in materia di tutela della salute da ipotizzabili fonti di inquinamento
elettromagnetico. Il regolamento adottato dal Comune h pertanto illegittimo
non potendo essere esercitato alcun potere regolamentare (volto a introdurre
divieti e limiti in tema di installazione di impianti per telefonia
cellulare) prima che apposite leggi regionali, ai sensi dell'art. 8, 10
comma, abbiano individuato tra l'altro, i siti di trasmissione e prima che
siano stati adottati il decreto presidenziale di cui all'art. 4, 20 comma,
ed il regolamento governativo di cui all'art. 5, 10 comma.

2) La sentenza appellata h erronea e contraddittoria in quanto da un lato il
regolamento h ritenuto applicabile anche alle istanze presentate prima della
sua adozione, dall'altro si esclude perr che esso possa essere assimilato ad
un regolamento di natura edilizia. In realt` tale regolamento si pone come
modifica del vigente regolamento edilizio comunale o addirittura del vigente
PRG, per cui la relativa procedura non poteva prescindere dalla approvazione
regionale.

3) La sentenza appellata h erronea nella parte in cui ritiene il ricorso
ammissibile limitatamente alla impugnativa delle disposizioni del
Regolamento applicate nella fattispecie.

4) E' altresl erronea laddove ritiene inammissibili <<tutte le censure
appuntate contro tutte le disposizioni dell'impugnato regolamento, diverse
da quelle espressamente richiamate dal Comune per esprimere il proprio
diniego, rispetto ai chiesti titoli abilitativi>>.

5) Il regolamento ha travolto i "tetti di radiofrequenza" fissati a livello
statale, introducendo limiti di esposizione ancora piy restrittivi, in
aperta deroga a quanto stabilito dal D.L. n. 381/1998.

6) La sentenza appellata non pur essere condivisa allorchi esclude che le
opere afferenti la realizzazione di impianti per telefonia cellulare
rientrino tra le opere di urbanizzazione primaria (compatibili con ogni tipo
di zonizzazione).

7) I provvedimenti impugnati in primo grado hanno prodotto gravi danni alla
WIND, per cui il Comune deve essere condannato al risarcimento degli stessi
ex art. 35 D.lgs. n. 80/1998.

Il Comune appellato si h costituito in giudizio ed ha contestato la
fondatezza dei motivi di gravame instando per la reiezione dell'appello.

DIRITTO

Con la sentenza appellata il TAR ha ritenuto la legittimit` del regolamento
adottato dal Comune di Ceglie Messapica con delibera del Commissario
prefettizio 25.7.2001, n. 24 per disciplinare la istallazione di impianti di
telefonia cellulare nell'ambito del territorio comunale.

Nell'esame dei motivi di appello prospettati avverso la anzidetta sentenza
viene anzitutto in rilievo la questione della sussistenza, in capo al
Comune, del potere di introdurre divieti e limiti in tema di installazione
di impianti di telefonia cellulare.

Per esattamente valutare le censure riproposte dalla appellante Wind
Telecomunicazioni S.p.a. nei confronti di detto regolamento - che preclude
la realizzazione della stazione radio-base progettata dalla societ` -
occorre premettere che il regolamento in questione h stato emanato per il
dichiarato scopo di garantire la tutela della pubblica salute da fonti di
inquinamento elettromagnetico e segnatamente per <<minimizzare gli effetti
della esposizione della popolazione e del relativo inquinamento>>, secondo
quanto espresso nelle premesse della delibera di approvazione. In vista di
tale finalit` esso prevede:

- che la istallazione degli impianti di telefonia cellulare sia consentita
solo nelle zone E, semprechh per un raggio di cinquanta metri non vi siano
abitazioni o immobili con permanenza umana di almeno otto ore al giorno;

- che h comunque vietata la istallazione degli impianti su ospedali, case di
cura e di riposo, scuole e asili nido, nonchi a distanza inferiore a
duecento (o cento) metri;

- che siano osservati "obbiettivi di qualit`" piy rigorosi rispetto a quelli
fissati con il D.M. 10 settembre 1998, n. 381;

- che la istallazione, come pure la modifica o l'adeguamento degli impianti
sia in ogni caso soggetta al rilascio di apposita concessione edilizia (nel
rispetto del regolamento comunale).

Cir posto, si tratta di stabilire se le suindicate previsioni, sulle quali
si appuntano le censure della societ` appellante, rientrino o meno nel
potere regolamentare attribuito al Comune dell'art. 8 ult. comma della L. 22
febbraio 2001, n. 36 (legge quadro sull'elettromagnetismo) <<per assicurare
il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e
minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici>>.

Al riguardo la Sezione ha gi` avuto modo di osservare che la fissazione di
limiti di esposizione ai campi elettromagnetici diversi da quelli stabiliti
dallo Stato (con il D.M. 381/1998) non rientra nell'ambito delle competenze
attribuite ai Comuni dal citato art. 8. Ma alla stregua della disposizione
in esame nemmeno h consentito che il Comune, attraverso il formale utilizzo
degli strumenti di natura edilizia-urbanistica, adotti <<misure che nella
sostanza costituiscono una deroga ai predetti limiti di esposizione fissati
dallo Stato, quali ad esempio il generalizzato divieto di installazione
delle stazioni radio-base per la telefonia cellulare in tutte le zone
territoriali omogenee a destinazione residenziale>>; ovvero di introdurre
misure che pur essendo tipicamente urbanistiche (distanze, altezze, ecc..)
non siano funzionali al governo del territorio, quanto piuttosto alla tutela
della salute dai rischi dell'elettromagnetismo (cfr. in tal senso Cons. St.
VI, 3 giugno 2002, n. 3095).

In definitiva la attribuzione ai Comuni di un potere regolamentare volto a
<<minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici>>
(oltre che <<per assicurare il coretto insediamento urbanistico e
territoriale degli impianti>>) deve essere esercitato pur sempre nel
rispetto del quadro normativo di riferimento. Ne consegue che non pur il
regolamento comunale sovrapporre un proprio autonomo sistema di cautele (per
prevenire i rischi dell'elettromagnetismo) alla specifica normativa statale
che ha fissato i limiti delle esposizioni.

Il regolamento oggetto di impugnativa risulta viziato per un ulteriore
profilo, denunciato con il primo motivo di appello

La concreta esplicazione del potere regolamentare attribuito ai Comuni
presupponeva infatti che le Regioni avessero provveduto - nel rispetto degli
standards fissati dallo Stato, e fatte salve le competenze dello Stato e
delle Autorit` indipendenti - a porre in essere una serie di atti normativi
previsti dallo stesso art. 8 L. n. 36, e, tra questi, quelli necessari a
disciplinare <<l'esercizio delle funzioni relative alla individuazione dei
siti di trasmissione e degli impianti di telefonia mobile>> (comma 10, lett.
a); <<le modalit` per il rilascio delle autorizzazioni alla istallazione
degli impianti>> (lett.b); <<la individuazione degli strumenti e delle
azioni per il raggiungimento degli obiettivi di qualit`>> (lett. e).

Le Regioni erano inoltre chiamate, ai sensi del 40 comma, art. 8 cit., a
definire, con riferimento alle materie indicate al precedente 10 comma, <<le
competenze che spettano alle province e ai comuni>>.

A fronte della necessaria preventiva determinazione del ruolo riservato ai
Comuni non pur certo ritenersi che siffatta funzione sia stata assolta (come
invece adombrato nella sentenza appellata) dalla previgente L.R. Puglia 20
novembre 2000, n. 17, recante "Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi in materia ambientale", che al titolo V si occupava di
<<inquinamento elettromagnetico>>.

La anzidetta legge regionale non abilitava i Comuni a introdurre normative
ulteriori e piy restrittive a protezione della salute pubblica, ma conferiva
agli stessi (con l'art. 21) limitati compiti meramente amministrativi di
organizzazione finalizzati a garantire il rispetto dei criteri e dei valori
fissati dallo Stato (con il D.M. n. 381/1998) e gli ulteriori obiettivi di
qualit` individuati dalla Regione.

Per concludere sul punto si appalesa fondata la censura dell'appellante
secondo cui il potere regolamentare attribuito al Comune, ex art. 8 L. n.
36/2001, non avrebbe potuto essere esercitato se non previa definizione, da
parte della legge regionale, delle competenze spettanti allo stesso Comune
(in tal senso anche il Cons. St. V, 18 novembre 2002, n. 6391).

Occorre aggiungere che anche il motivo con cui si deduce un vizio
procedimentale del regolamento "de quo" appare fondato.

Ove si consideri infatti che detto regolamento in quanto innova il regime
della concessione edilizia (alla quale h sottoposta la realizzazione di
qualsivoglia impianto di telefonia cellulare), e viene ad incidere sulla
stessa normativa di zona (con riguardo alla localizzazione degli impianti)
introduce in definitiva vere e proprie modificazioni nel regolamento
edilizio comunale, se non nello stesso Piano regolatore vigente.

Ed in relazione a tali effetti non si poteva prescindere - come invece h
stato fatto - dalla prescritta approvazione regionale.

Per quanto precede l'appello in esame deve essere accolto e per l'effetto,
in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso proposto
in primo grado avverso l'impugnato regolamento comunale.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese processuali di entrambi i
gradi di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il
ricorso in appello in epigrafe indicato nei sensi e per gli effetti di cui
in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorit` amministrativa.

Cosl deciso in Roma, il 10 dicembre 2002 dal Consiglio di Stato, in sede
giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei
Signori:

Giorgio GIOVANNINI Presidente

Sergio SANTORO Consigliere

Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI Consigliere

Giuseppe ROMEO Consigliere

Lanfranco BALUCANI Consigliere Est.

Depositata in segreteria il 30 maggio 2003.

---------- FORUM ELETTROSMOG NAZIONALE INDIPENDENTE ------------------
alberto [giovaninetti.alberto@comune.novara.it]