Data: Thu, 9 Oct 2003 15:28:40 +0200
Da: "Cinzia"
Oggetto: Elettrosmog Allego una sintesi ragionata (a cura dell'Ufficio legislativo del Gruppo Verde al Senato) della recentissima sentenza della Corte Costituzionale in relazione ad acune leggi regionali in materia di inquinamento elettromagnetico e localizzazione degli impianti. - Natale Ripamonti

Sintesi della sentenza della Corte Costituzionale in materia di elettrosmog - Andrea Corinaldesi Ufficio Legislativo
La recentissima SENTENZA N. 307 del 2003, intervenuta a pochi giorni di distanza dalla pronuncia (n.303) con cui è stato cassato per eccesso di delega l'intero Decreto Legislativo 198/02 , ha pienamente confermato l'impianto della legge 36 del 2001 , Legge Quadro sui campi elettromagnetici. La Corte, chiamata a pronunciarsi sulle questioni sollevate dal Governo riguardo ad una serie di leggi regionali in materia di elettrosmog ( Marche , Puglia , Umbria e Campania ), si è pronunciata in modo assai articolato ma, se è consentito dirlo, piuttosto prevedibile. Il dibattito sui valori limite e sui criteri localizzatori era già stato risolto, seppure in modo a volte non pienamente soddisfacente, all'interno della legge 36, che operava un riparto di competenze sostanzialmente validato dalla Corte anche alla luce del Nuovo Titolo V. Per questo motivo molte eccezioni sollevate dalla Presidenza del Consiglio sono state respinte ed altre accolte, con particolare riferimento alla definizione dei valori-soglia. La sentenza interveniva nei giudizi di legittimità costituzionale di alcuni articoli della legge della Regione Marche 13 novembre 2001, n. 25 (Disciplina regionale in materia di impianti fissi di radiocomunicazione al fine della tutela ambientale e sanitaria della popolazione) , della legge della Regione Campania 24 novembre 2001, n. 13 (Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti) della legge della Regione Puglia 8 marzo 2002, n. 5 (Norme transitorie per la tutela dall'inquinamento elettromagnetico prodotto da sistemi di telecomunicazioni e radiotelevisioni operanti nell'intervallo di frequenza fra 0 Hz e 300 GHz) e della legge della Regione Umbria 14 giugno 2002, n. 9 (Tutela sanitaria e ambientale dall'esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri . Senza entrare nel merito delle interessanti argomentazioni avanzate dalle Regioni e dal ricorrente , che possono essere oggetto di una nota successiva , la sentenza ( rel.Onida ) è interessante per una serie di ragioni . Dopo aver preliminarmente stabilito che le regioni sono titolate a dettare norme sull'elettrosmg anche a fini di tutela ambientale, va notato sono stati dichiarati inammissibili gli interventi in giudizio del Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale s.p.a., delle società ENEL , TERNA, Wind e Vodafone Omnitel, tutti soggetti imprenditoriali interessati alla disciplina in questione ma certo non titolari delle potestà legislative della cui delimitazione si discute, ancorché destinatari attuali o potenziali delle discipline normative recate dalle leggi impugnate. Quanto alle censure sollevate dalla Presidenza del Consiglio sulla competenza esclusiva dello Stato in materia di Ambiente la Corte ha ricordato di aver già stabilito che questa più che una "materia" in senso stretto, rappresenta un compito nell'esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni ma che ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate nell'esercizio della potestà concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, o di quella "residuale" di cui all'art. 117, quarto comma, possano assumere fra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale (cfr. sentenze n. 407 del 2002 e n. 222 del 2003). Peraltro , nel caso delle discipline regionali impugnate, la Corte ha rilevato come esse attengono essenzialmente agli ambiti della "tutela della salute", minacciata dall'inquinamento elettromagnetico, dell'"ordinamento della comunicazione" (per quanto riguarda gli impianti di telecomunicazione o radiotelevisivi), della "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" (per quanto riguarda gli elettrodotti), oltre che, più in generale, del "governo del territorio" (che comprende, in linea di principio, tutto ciò che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività): tutti ambiti rientranti nella sfera della potestà legislativa "concorrente" delle Regioni a statuto ordinario, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, e pertanto caratterizzati dal vincolo al rispetto dei (soli) principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. La legge quadro sull'elettrosmog, che si applica a tutti gli impianti che possono comportare l'esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici con frequenze comprese tra 0 Hz e 300 GHz, e in particolare sia agli elettrodotti, sia agli impianti radioelettrici , fornisce una definizione dei - "limiti di esposizione", definiti come valori di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico che non devono essere superati in alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori per assicurare la tutela della salute; - "valori di attenzione", intesi come valori di campo da non superare, a titolo di cautela rispetto ai possibili effetti a lungo termine, negli ambienti abitativi e scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate; - "obiettivi di qualità". Questi ultimi sono distinti in due categorie, di cui una - afferma la Corte "consiste ancora in valori di campo definiti "ai fini della progressiva minimizzazione dell'esposizione" (art. 3, comma 1, lettera d, n. 2), l'altra invece ? del tutto eterogenea ? consiste nei "criteri localizzativi, (?) standard urbanistici, (?) prescrizioni e (?) incentivazioni per l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili" (art. 3, comma 1, lettera d, n. 1)." La legge attribuisce allo Stato la determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità del primo dei due tipi indicati, cioè dei valori di campo definiti ai fini della ulteriore progressiva "minimizzazione" dell'esposizione (art. 4, comma 1, lettera a), mentre attribuisce alla competenza delle Regioni la indicazione degli obiettivi di qualità del secondo dei tipi indicati, consistenti in criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni (art. 3, comma 1, lettera d, n. 1, e art. 8, comma 1, lettera e). La logica della legge - rilevano i giudici costituzionali - è chiaramente quella di affidare allo Stato la fissazione delle "soglie" di esposizione, graduate nel modo che si è detto, alle Regioni la disciplina dell'uso del territorio in funzione della localizzazione degli impianti e la disciplina dei procedimenti autorizzativi . In merito alla possibilità che la regione fissi i valori?soglia (limiti di esposizione, valori di attenzione, obiettivi di qualità definiti come valori di campo) difformemente dallo Stato, la Corte ha affermato che tale potere, nel concreto, non rientra solo nella tutela della salute dai rischi dell'inquinamento (in precedenza c'era stata l'interessante sentenza n. 382 del 1999 ) ma di fatto coinvolge il tema della realizzabilità degli impianti e delle reti che la Corte definisce " rispondenti a rilevanti interessi nazionali, sottesi alle competenze concorrenti di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, come quelli che fanno capo alla distribuzione dell'energia e allo sviluppo dei sistemi di telecomunicazione. Tali interessi, ancorché non resi espliciti nel dettato della legge quadro in esame, sono indubbiamente sottesi alla considerazione del "preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee" . In sostanza - e qui sta forse la parte più opinabile della sentenza - la fissazione a livello nazionale dei valori?soglia, non derogabili dalle Regioni nemmeno in senso più restrittivo, rappresenta il punto di equilibrio fra le esigenze contrapposte di evitare al massimo l'impatto delle emissioni elettromagnetiche, e di realizzare impianti necessari al paese, nella logica per cui la competenza delle Regioni in materia di trasporto dell'energia e di ordinamento della comunicazione è di tipo concorrente, vincolata ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Tale assunto sarebbe condivisibile se lo Stato, a detta di molti osservatori, non avesse poi stabilito (nell'estate del 2003) limiti molto meno rigorosi di quelli stabiliti dalle regioni. Ma sui dpcm in questione la Consulta non doveva pronunciarsi. E pertanto resta il dubbio se questi nuovi limiti possano essere ritenuti un "punto di equilibrio" soddisfacente. Tutt'altro discorso è a farsi circa le discipline localizzative e territoriali, pienamente spettanti alle regioni, ma con una avvertenza della Corte : "purché, ovviamente, criteri localizzativi e standard urbanistici rispettino le esigenze della pianificazione nazionale degli impianti e non siano, nel merito, tali da impedire od ostacolare ingiustificatamente l'insediamento degli stessi." Va comunque ribadito che già all'interno della legge erano esplicitati tali poteri autorizzativi e localizzativi che ora sono sanciti dalla Corte anche alla luce del nuovo riparto di competenze costituzionali operato dal Tit.V ( si noti che sia la legge quadro che molte delle leggi regionali in materia precedono la riforma del Titolo V ) La Corte ha stabilito che è assolutamente lecito e corretto ( come fa la legge della Regione Marche ) prevedere che l'installazione degli impianti sia sottoposta "ad opportune procedure di valutazione di impatto ambientale . Si tratta di una affermazione di grande rilievo. La legge regionale faceva riferimento ad una norma del 1997 poi abrogata dall'art. 12 del d. lgs. n. 198 del 2002, a sua volta però dichiarato incostituzionale dalla citata sentenza n. 303 del 2003. Ma la Corte, differentemente dal Ministro Gasparri, non fa alcun riferimento, almeno in questo caso al D.Lgs 1/8/2003 recante il Codice delle Comunicazioni elettroniche, che farebbe proprie ( garantendone la sopravvivenza ) gran parte delle norme del caducato D.lgs 198. L'elaborazione dei piani di assegnazione delle frequenze da parte dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, inoltre, non può precludere le decisioni di concreta localizzazione degli stessi che restano nella sfera della competenza regionale e locale . La Corte ha precisato però che il potere di sottoposizione a VIA non può essere rimesso in modo indeterminato alla Giunta, perché in tal modo la procedura "può di fatto tradursi in un ostacolo ingiustificato alla realizzazione di impianti che sono oggetto di una programmazione nazionale ". In merito alla fissazione di soglie ( anche in via transitoria ) non c'è invece nulla da fare in quanto gli "obiettivi di qualità" spettano alla regione ( dice la legge e ribadisce la Corte) solo in termini di criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni per l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili, rimessi infatti dalla L.36 a leggi regionali. In materia di distanze, la Corte ha censurato "la totale libertà attribuita alla Giunta ai fini della determinazione delle distanze minime, e la genericità ed eterogeneità delle categorie di aree e di edifici rispetto a cui il vincolo di distanza minima viene previsto" dalla legge regionale delle Marche La Corte ha anche consentito la indicazione obbligatoria negli strumenti urbanistici degli elettrodotti e dei corridoi per la loro localizzazione nonché la possibilità di una direttiva regionale sull'ampiezza dei corridoi . La regione, inoltre, può ben stabilire che le imprese distributrici di energia elettrica con elettrodotti di tensione fino a 150 kV presentino alla Regione un piano di risanamento poiché tale competenza è chiaramente riconosciuta alla Regione dall'art. 9, comma 3, secondo periodo, della legge quadro e non si capisce come abbia potuto contestarla il Governo, nel ricorso contro la Campania . Né la Regione deve attendere la statuizione da parte dello Stato dei criteri di elaborazione e delle modalità di coordinamento interregionale dei piani di risanamento . Semmai - precisa - potranno adeguarvisi una volta che lo Stato abbia provveduto. ( oltre al "semmai" c'è pure un "eventualmente" in nella frase relativa a questo adeguamento ) La regione non può stabilire le sanzioni per il superamento dei limiti fissati dalla legge e per la mancata presentazione dei piani di risanamento sovrapponendosi al quadro sanzionatorio previsto dall'art. 15 della legge quadro. La competenza a disciplinare le sanzioni per il superamento dei valori?limite non può che seguire la competenza a fissare gli stessi valori, e quindi nella specie spetta allo Stato In caso di mancata presentazione dei piani di risanamento, o del mancato rispetto delle prescrizioni dei piani, già l'art. 9 della legge quadro dice che la Regione è abilitata a sostituirsi ai gestori adottando il piano per gli elettrodotti minori (comma 3, terzo periodo), mentre il mancato risanamento comporta, a titolo di sanzione, che non si riconosca al gestore inadempiente il canone per l'utilizzo della linea non risanata, nonché la disattivazione temporanea degli impianti, con provvedimento del Ministro per gli elettrodotti maggiori, della Regione per quelli minori (comma 6). La legge della Regione Puglia definisce "aree sensibili" le "aree per le quali le amministrazioni comunali, su regolamentazione regionale, possono prescrivere localizzazioni alternative degli impianti, in considerazione della particolare densità abitativa, della presenza di infrastrutture e/o servizi a elevata intensità d'uso, nonché dello specifico interesse storico?architettonico e paesaggistico?ambientale". Secondo la Corte una tale disposizione è pienamente legittima , anche laddove detta i criteri generali per la localizzazione degli impianti, nonché i criteri inerenti l'identificazione delle 'aree sensibili' e la relativa perimetrazione". Afferma la sentenza : " Le "aree sensibili" sono definite dalla legge regionale con riguardo a situazioni e interessi (tutela della popolazione nelle aree densamente abitate o frequentate, interesse storico?artistico o paesistico dell'area) di cui la Regione ha certamente titolo per occuparsi in sede di regolazione dell'uso del proprio territorio. Soprattutto, poi, la definizione e la perimetrazione di tali aree, nel sistema della legge regionale, hanno l'unico scopo di fondare la previsione di "localizzazioni alternative", cioè un tipo di misura che, fermo restando il necessario rispetto dei vincoli della programmazione nazionale delle reti e della pianificazione del territorio, rientra appieno nella competenza regionale in tema di governo del territorio, e specificamente nella competenza regionale, riconosciuta dalla legge quadro (art. 8, comma 1, lettera a), per la "individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e degli impianti per radiodiffusione". La Regione può anche vietare l'installazione di sistemi radianti relativi agli impianti di emittenza radiotelevisiva e di stazioni radio base per telefonia mobile su "ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido". Nel bocciare il ricorso del Governo la Consulta afferma infatti che il divieto in questione, riferito a specifici edifici, non eccede l'ambito di un "criterio di localizzazione", in negativo, degli impianti, e dunque l'ambito degli "obiettivi di qualità" consistenti in criteri localizzativi, la cui definizione è rimessa alle Regioni dall'art. 3, comma 1, lettera d, e dall'art. 8, comma 1, lettera e, della legge quadro; né di per sé è suscettibile di pregiudicare la realizzazione delle reti. Invece è preclusa l'estensione del divieto di localizzazione degli impianti alle aree vincolate ai sensi della legge statale sui beni culturali e ambientali, alle aree classificate di interesse storico?architettonico, alle aree "di pregio storico, culturale e testimoniale", e alle fasce di rispetto, perimetrate secondo una delibera della Giunta regionale, degli immobili "protetti" (ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido) Non si tratta però di un divieto assoluto. Esso si riferisce solo al modo in cui è stata scritta questa norma regionale. Secondo la Corte " l'ampiezza e la eterogeneità delle categorie di aree contemplate, l'indeterminatezza di alcune definizioni (come quella di aree "di pregio ? testimoniale") e la assoluta discrezionalità attribuita alla Giunta nel perimetrare le fasce di rispetto relative agli immobili fanno del divieto legislativo un vincolo in grado, nella sua assolutezza, di pregiudicare l'interesse, protetto dalla legislazione nazionale, alla realizzazione delle reti di telecomunicazione, nonché lesivo, per ciò che attiene alla determinazione delle fasce di rispetto, del principio di legalità sostanziale." A proposito dei rilievi mossi dal Governo alla legge regionale umbra, la Consulta ribadisce che vi possa e vi debba essere una disciplina regionale della localizzazione, della costruzione, della modificazione e del risanamento degli impianti anche perché, ancora una volta, ciò risulta espressamente previsto dalla stessa legge quadro, che attribuisce alle Regioni competenza, fra l'altro, in tema di localizzazione degli impianti (art. 8, comma 1, lettere a e b), di rilascio delle autorizzazioni alla installazione degli impianti (art. 8, comma 1, lettera c), di adozione o approvazione di piani di risanamento (art. 9). Resta comunque la considerazione , seppur opinabile alla luce dei Dpcm del luglio/agosto 2003, secondo cui " in linea di principio possono infatti, come si è detto, ammettersi interventi regionali di maggiore tutela. Ma, per le ragioni esposte sopra, al n. 7, i limiti di esposizione in materia di inquinamento elettromagnetico, fissati dallo Stato, debbono ritenersi inderogabili dalle Regioni anche in melius, esprimendo essi (ove se ne postuli l'adeguatezza in assoluto a proteggere la salute, ciò che, nella specie, non è oggetto di contestazione) il punto di equilibrio fra l'esigenza di tutela della salute e dell'ambiente e quella di consentire la realizzazione di impianti di interesse nazionale. La regione può dunque ben prevede che in determinate aree definite "sensibili", individuate dai Comuni d'intesa con le Province in riferimento a zone ad alta densità abitativa o caratterizzate dalla presenza di strutture di tipo assistenziale, sanitario o educativo, le amministrazioni comunali "possono prescrivere modifiche, adeguamenti o la delocalizzazione ( la legge Umbria fa riferimento ai soli elettrodotti con tensione nominale superiore a 20 kV ) e di impianti radioelettrici", esistenti o di nuova realizzazione, "al fine di garantire la massima tutela ambientale dell'area stessa". La regione può anche proporre al Ministero dell'ambiente il piano di risanamento degli elettrodotti con tensione superiore a 150 kv "in caso di inerzia o inadempienza dei gestori", fatto salvo il potere del Ministero di approvare il piano, o di non approvarlo (e di procedere alla elaborazione in proprio di un piano alternativo), ovvero di introdurvi "modifiche, integrazioni e prescrizioni", ai sensi del citato art. 9, comma 3, primo periodo, senza che la proposta regionale risulti dunque vincolante per il Ministero medesimo. Nel caso della regione Umbria è stata censurata invece una disposizione che rimette alla Giunta, ma senza indicazione alcuna di criteri la specificazione dei casi in cui è imposta la valutazione di impatto ambientale, sempre per via della indeterminatezza che viola il principio di legalità sostanziale Per lo stesso motivo va evitata, nelle leggi regionali, una totale discrezionalità della Giunta per la definizione dei procedimenti e dei "criteri" preordinati alla localizzazione, al risanamento e all'autorizzazione degli impianti. La Corte ha comunque notato come la stessa legge 36 preveda anche l'emanazione di un regolamento statale in materia di localizzazione degli impianti e altre misure dirette ad "evitare danni ai valori ambientali e paesaggistici" nonché una disciplina dei "principi" relativi ai procedimenti autorizzativi (non ancora emanato), lasciando intendere che un simile regolamento sarebbe censurabile dal punto di vista costituzionale, dal momento che il nuovo art. 117, sesto comma, della Costituzione, limita la potestà regolamentare dello Stato alle sole materie di competenza statale esclusiva.