Le Regioni non possono fissare parametri diversi rispetto a quelli
statali.
Elettrosmog, la tutela dei cittadini è riservata allo Stato 
(Corte costituzionale 331/2003). 
    
     
Non è consentito riformare, ancorché in "meglio", il dispositivo di
una legge-quadro statale da parte del Legislatore regionale. Lo ha
deciso la Corte Costituzionale, dichiarando illegittima la norma che
una Legge della Regione Lombardia indirizzava a integrare e
modificare altre disposizioni legislative in tema di protezione
ambientale (nello specifico, si tratta dell'art.3, comma 12, lettera
A, della L.R. del 6 marzo 2002, n.4). La norma, contestata dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, intendeva vietare
l'installazione d'impianti di telecomunicazione nel raggio di 75
metri da "assistenziali, ospedali, carceri, oratori, parchi gioco,
case di cura, residenze per anziani, orfanotrofi e strutture
similari..." Ma, nel particolare ambito delle disposizioni volte a
proteggere l'ambiente e la salute pubblica, in forza dell'art.117
della Costituzione, si determina una competenza preferenziale dello
Stato (oggi pilotata anche dalle direttive europee), di cui è traccia
sempre più evidente nel nostro ordinamento. Così, la esistenza di una
disciplina "organica", come quella compresa nella "legge-quadro"
n.36, del 22 febbraio 2001 (sulla protezione dalle esposizioni a
campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), lascerebbe alle
Regioni, in una logica nazionale e internazionale, solo limitate
possibilità d'intervento. Per esempio, consente alla legislazione
regionale di formulare i "criteri localizzativi" della tutela
predisposta dallo Stato, la quale attiene invece alla previsione
dei "valori di attenzione", cioè dei valori di campo elettrico,
magnetico ed elettromagnetico, concepiti in maniera più rigorosa "dei
generali limiti di esposizione posti a salvaguardia della salute
della popolazione". La preesistenza di una normativa statale,
organicamente indirizzata a difesa di un campo di rapporti tanto
delicati, determina perciò che la estensione della legge regionale
oltre i limiti che le sono indicati si presenti come "alterazione",
quindi "violazione" dei princìpi contenuti nell'ordinamento. Questa è
la causa della sua incostituzionalità. (17 novembre 2003)   

Corte Costituzionale, sentenza n.331 del 7 novembre 2003


  
LA CORTE COSTITUZIONALE

(…)

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 12,
lettera a), della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4
(Norme per l'attuazione della programmazione regionale e per la
modifica e l'integrazione di disposizioni legislative), e della legge
della Regione Lombardia 10 giugno 2002, n. 12 [ Differimento
dell'applicazione di disposizioni in materia di installazione di
impianti di telecomunicazioni e radiotelevisione di cui all'art. 3,
comma 12, lettera a), della legge regionale 6 marzo 2002, n. 4] ,
promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri
notificati il 7 maggio e il 6 agosto 2002, depositati in cancelleria
il 16 maggio e il 12 agosto successivi e iscritti ai nn. 34 e 49 del
registro ricorsi 2002.

Visti gli atti di costituzione della Regione Lombardia;

udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2003 il Giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;

uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la Regione
Lombardia.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 7 maggio 2002, depositato il
successivo 16 maggio (reg. ricorsi n. 34 del 2002), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione Lombardia
6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l'attuazione della programmazione
regionale e per la modifica e l'integrazione di disposizioni
legislative), censurando, tra l'altro, l'art. 3, comma 12, lettera
a), di detta legge regionale, che - sostituendo il comma 8 dell'art.
4 della legge regionale 11 maggio 2001, n. 11 (Norme sulla protezione
ambientale dall'esposizione a campi elettromagnetici indotti da
impianti fissi per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione) -
stabilisce il divieto di installazione di impianti per le
telecomunicazioni e per la radiotelevisione entro il limite di
distanza di 75 metri dal perimetro di proprietà di asili, edifici
scolastici, strutture di accoglienza socio-assistenziali, ospedali,
carceri, oratori, parchi gioco, case di cura, residenze per anziani,
orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze.

Una simile previsione, secondo il ricorrente, si porrebbe in
contrasto con quanto stabilito dalla legge 22 febbraio 2001, n. 36
(Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici) [1], introducendo un parametro, quale
quello della distanza tra impianti ed edifici, diverso da quelli "di
attenzione" contemplati dalla citata legge quadro statale, in
funzione della protezione ambientale dall'esposizione a emissioni
elettromagnetiche. L'Avvocatura dello Stato rileva altresì che la
disciplina, "di preminente interesse nazionale per la sua natura di
servizio", rientrerebbe nella materia, di competenza esclusiva
statale, della "tutela dell'ambiente" [art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione], non sembrando possibile ricondurla a
quella della "tutela della salute", di competenza concorrente (art.
117, terzo comma, della Costituzione).

A suffragio della censura si deduce, infine, la normativa comunitaria
(direttiva 96/2/CE della Commissione, del 16 gennaio 1996), la quale,
prevedendo che "soltanto" gli Stati membri possano imporre condizioni
circa l'installazione e la gestione di reti o la fornitura di servizi
di telecomunicazioni, ed esclusivamente per esigenze fondamentali
tassativamente individuate, imporrebbe una conseguente considerazione
del riparto delle materie di legislazione concorrente tra Stato e
Regioni.

1.2. - Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, con atto
depositato in data 6 agosto 2002, sostenendo, con richiamo di dati
normativi e giurisprudenziali, l'inammissibilità e l'infondatezza del
ricorso.

2.1. - Con ricorso notificato il 6 agosto 2002, depositato il
successivo 12 agosto (reg. ricorsi n. 49 del 2002), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione Lombardia
10 giugno 2002, n. 12 [Differimento dell'applicazione di disposizioni
in materia di installazione di impianti di telecomunicazioni e
radiotelevisione di cui all'art. 3, comma 12, lettera a), della legge
regionale 6 marzo 2002, n. 4].

L'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del ricorrente,
rileva come, in pendenza della controversia instaurata a seguito del
ricorso precedente (reg. ricorsi n. 34 del 2002), la Regione medesima
abbia approvato la legge ora in questione che, all'art. 1, comma 1,
introduce "una sorta di (più apparente che effettiva) sospensione
della disposizione contenuta nella lettera a)" dell'art. 3, comma 12,
della legge regionale lombarda n. 4 del 2002, indicando nel "non
lontano" 1° gennaio 2003 la decorrenza dell'efficacia della nuova
versione.

L'art. 1, comma 2, della legge ora impugnata avrebbe a sua volta
sostanzialmente rinnovato il divieto disposto dal citato art. 3,
comma 12, lettera a), apportando alla disciplina in argomento
varianti non essenziali (in particolare sostituendo, al criterio del
limite di distanza di 75 metri, quello del divieto di installazione
degli impianti "in corrispondenza" degli edifici citati), per il
periodo anteriore al 1° gennaio 2003.

Ad avviso del ricorrente, quindi, le disposizioni denunciate
sarebbero affette dai medesimi vizi di illegittimità costituzionale
già rilevati nel ricorso antecedente, di cui vengono ribadite le
argomentazioni.

2.2. - Si è costituita in questo secondo giudizio la Regione
Lombardia, che, riservandosi ulteriori deduzioni, ha chiesto che il
ricorso proposto venga dichiarato manifestamente inammissibile
ovvero, in subordine, manifestamente infondato.

3.1. - Nel primo giudizio (reg. ricorsi n. 34 del 2002), l'Avvocatura
generale dello Stato ha depositato in data 28 febbraio 2003 (oltre il
termine stabilito dall'art. 10 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale) un atto, denominato "seconda
parte" della memoria concernente il giudizio costituzionale in
questione (una "prima parte", concernente le altre questioni
sollevate con il medesimo ricorso, essendo stata depositata entro il
termine prescritto), nel quale, con diverse e ulteriori
argomentazioni, si insiste per l'accoglimento della questione.

3.2. - Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria nel
medesimo giudizio, ribadendo le conclusioni per l'inammissibilità
sotto diversi profili e, nel merito, per l'infondatezza di ogni
censura proposta con il ricorso.

4. - La Regione Lombardia resistente ha inoltre depositato una
memoria nel secondo giudizio (reg. ricorsi n. 49 del 2002).

Preliminarmente, la Regione sostiene l'inammissibilità
dell'impugnativa governativa. In particolare, il ricorrente non
chiarisce perché la disposizione regionale - che sospende, fino al 1°
gennaio 2003, l'applicabilità di altra disposizione che si reputa
lesiva delle competenze statali e che perciò è stata autonomamente
impugnata con il primo ricorso - sia da considerare anch'essa lesiva:
se la Corte dichiarasse incostituzionale la norma anteriore, la cui
applicazione è sospesa, la previsione della sospensione resterebbe
senza oggetto; se invece la Corte rigettasse l'impugnazione
anteriore, la dichiarazione di incostituzionalità della successiva
norma di sospensione non gioverebbe in alcun modo al ricorrente, che
otterrebbe anzi l'eliminazione della sospensione dell'efficacia di
una disposizione dallo stesso ricorrente considerata
incostituzionale. Per questo, la Regione deduce il difetto di
interesse dello Stato a una pronuncia sul punto.

Nel merito, la resistente assume comunque l'infondatezza della
questione, attraverso l'esame della disposizione - avente un proprio
autonomo contenuto - di cui al comma 2 dell'art. 1 della legge
regionale n. 12 del 2002: disposizione che, fino alla data del 1°
gennaio 2003, vieta l'installazione di impianti per le
telecomunicazioni e per la radiotelevisione "in corrispondenza" delle
strutture abitative più volte menzionate.

La Regione argomenta l'infondatezza dell'impugnazione, incentrata
sulla violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia
ambientale e dei principi posti con la legge quadro n. 36 del 2001,
facendo riferimento, con ampi richiami testuali, alla recente
giurisprudenza costituzionale, che nega la possibilità di isolare
l'"ambiente" da altre materie, all'ambiente stesso inestricabilmente
collegate, affidate alle competenze regionali.

Come in analoghi casi - in particolare, nel giudizio definito con la
sentenza n. 407 del 2002 - sarebbe dunque da escludere che contrasti
con i principi fondamentali una legislazione regionale che, come
appunto quella in esame, incrementa il livello di tutela, senza
sostituirsi al legislatore statale ma solo ponendo una garanzia
ulteriore, a salvaguardia degli interessi della popolazione lombarda.

In ogni caso, prosegue la Regione, la legge quadro n. 36 del 2001
lascia aperto uno spazio alla legislazione regionale, giacché affida
allo Stato solo la determinazione dei "limiti di esposizione" e
dei "valori di attenzione", senza dire alcunché sull'aspetto
della "corrispondenza" spaziale tra le installazioni radioelettriche
e taluni, particolarissimi, insediamenti abitativi, quali quelli
elencati nella disposizione impugnata. Anzi, la stessa legge fa
salvi, nel suo art. 3, comma 1, lettera d), i "criteri localizzativi
[…] indicati dalle leggi regionali", che costituiscono
anch'essi "obiettivi di qualità" perseguiti dalla legge statale.

Infine, la Regione confuta l'argomentazione dell'Avvocatura, che
dall'esistenza della normativa comunitaria vorrebbe far derivare la
competenza dello Stato, opponendo l'ormai consolidato principio
secondo il quale l'attuazione del diritto comunitario - cui è
indifferente l'articolazione interna degli Stati membri - spetta
anche alle Regioni, potendo queste come quello disporre, ciascuno per
la propria parte e nell'ambito delle competenze delineate dalla
Costituzione.

Considerato in diritto

1.1. - Con un primo ricorso (reg. ricorsi n. 34 del 2002), il
Presidente del Consiglio dei ministri solleva questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 12, lettera a), della
legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per
l'attuazione della programmazione regionale e per la modifica e
l'integrazione di disposizioni legislative), che sostituisce il comma
8 dell'art. 4 della legge regionale 11 maggio 2001, n. 11 (Norme
sulla protezione ambientale dall'esposizione a campi elettromagnetici
indotti da impianti fissi per le telecomunicazioni e per la
radiotelevisione). La disposizione impugnata stabilisce un generale
divieto di installazione di impianti per le telecomunicazioni e per
la radiotelevisione entro il limite inderogabile di 75 metri di
distanza dal perimetro di proprietà di asili, edifici scolastici,
nonché strutture di accoglienza socio-assistenziali, ospedali,
carceri, oratori, parchi gioco, case di cura, residenze per anziani,
orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze. Ritiene il
ricorrente che questa normativa regionale violi la competenza dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente, prevista dall'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione ed esercitata con la
legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione
dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici),
introducendo un "parametro di attenzione" non previsto dalla
normativa statale, quale la distanza degli impianti da luoghi
particolari.

Con il medesimo ricorso, sono state sollevate ulteriori questioni su
altre disposizioni della stessa legge regionale n. 4 del 2002: una
legge priva di unitarietà, che interviene sulle più disparate
materie. Per ragioni di chiarezza e omogeneità di decisione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 12, della
citata legge regionale viene trattata separatamente dalle altre,
sollevate rispettivamente sull'art. 1, comma 3, lettera b) - in tema
di funzioni attribuite al Corpo forestale regionale -, e sull'art. 1,
comma 4 - in tema di cause di incompatibilità con la carica di
consigliere regionale -, e decise con le sentenze n. 313 e n. 201 del
2003 di questa Corte.

1.2. - Con altro ricorso (reg. ricorsi n. 49 del 2002), il Presidente
del Consiglio dei ministri propone questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Lombardia 10 giugno 2002, n.
12 [Differimento dell'applicazione di disposizioni in materia di
installazione di impianti di telecomunicazioni e radiotelevisione di
cui all'art. 3, comma 12, lettera a), della legge regionale 6 marzo
2002, n. 4], il quale sposta al 1° gennaio 2003 il termine per
l'applicazione della norma oggetto del precedente ricorso, dettando
una disciplina interinale che fa divieto di installazione degli
impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione "in
corrispondenza" degli edifici suddetti. Anche in questo caso, il
ricorrente ritiene violata la competenza dello Stato prevista
dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
esercitata con la legge quadro n. 36 del 2001.

2. - Preliminarmente, deve essere dichiarata inammissibile la
costituzione della Regione Lombardia nel giudizio sul ricorso n. 34
del 2002, perché avvenuta con atto depositato oltre il termine - di
carattere perentorio (per tutte, da ultimo, sentenza n. 307 del
2003) - di venti giorni dal deposito del ricorso stabilito dall'art.
23, terzo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

3. - Stante l'identità della materia e dei parametri costituzionali
invocati, le due questioni di legittimità costituzionale, concernenti
la collocazione sul territorio di impianti per le telecomunicazioni e
la radiotelevisione, possono essere trattate congiuntamente, per
essere decise con unica sentenza.

4. - Il problema posto dai ricorsi in esame consiste nello stabilire
il rapporto esistente tra queste disposizioni di legislazione
regionale e i compiti che, in materia di protezione dalle esposizioni
a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, indubbiamente
spettano allo Stato in forza delle sue competenze in materia di
tutela dell'ambiente, a norma della lettera s) del secondo comma
dell'art. 117 della Costituzione, e in materia di tutela della
salute, a norma del terzo comma del medesimo art. 117. Su tali
competenze si basa la legge quadro n. 36 del 2001. Essa
contiene "principi fondamentali diretti a: a) assicurare la tutela
della salute dei lavoratori, delle lavoratrici e della popolazione
dagli effetti dell'esposizione a determinati livelli di campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici ai sensi e nel rispetto
dell'articolo 32 della Costituzione; b) […] attivare misure di
cautela da adottare in applicazione del principio di precauzione di
cui all'articolo 174, paragrafo 2, del trattato istitutivo
dell'Unione Europea", e "c) assicurare la tutela dell'ambiente e del
paesaggio […]" (art. 1).

Nell'ambito di tali finalità, la legge quadro affronta specificamente
il problema della protezione speciale degli ambienti abitativi, degli
ambienti scolastici e dei luoghi adibiti a permanenze prolungate, in
vista delle finalità di cui all'art. 1, lettere b) e c), della legge
medesima, prevedendo speciali valori di attenzione [art. 3, comma 1,
lettera c)] - più rigorosi dei generali limiti di esposizione posti a
salvaguardia della salute della popolazione in generale [art. 3,
comma 1, lettera b)]. Tali valori di attenzione sono i valori di
campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, considerati come
valori di immissione, che non devono essere superati nei luoghi
suddetti.

La normativa in questione, tuttavia, indiscutibilmente incide anche
sulla funzione di governo del territorio la cui disciplina
legislativa, in base al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione,
spetta alle Regioni. Conseguentemente, il numero 1) della lettera d)
dell'art. 3, prevedendo (dopo i limiti di esposizione e i valori di
attenzione) gli obiettivi di qualità cui deve tendere il
dispiegamento sul territorio della rete di impianti di
telecomunicazioni, tra questi comprendendo i "criteri localizzativi",
ne affida la determinazione alle leggi regionali, secondo quanto
previsto dall'art. 8 della legge n. 36 stessa.

5.1. - Alla stregua del contesto normativo risultante dalle anzidette
disposizioni della legge quadro n. 36 del 2001, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 12, lettera a), della
legge della Regione Lombardia n. 4 del 2002, è fondata.

Per far fronte alle esigenze di protezione ambientale e sanitaria
dall'esposizione a campi elettromagnetici, il legislatore statale,
con le anzidette norme fondamentali di principio, ha prescelto un
criterio basato esclusivamente su limiti di immissione delle
irradiazioni nei luoghi particolarmente protetti, un criterio che è
essenzialmente diverso da quello stabilito (sia pure non in
alternativa, ma in aggiunta) dalla legge regionale, basato sulla
distanza tra luoghi di emissione e luoghi di immissione.

Né, a giustificare il tipo di intervento della legge lombarda, è
sufficiente il richiamo alla competenza regionale in materia di
governo del territorio, che la legge quadro, al numero 1) della
lettera d) dell'art. 3, riconosce quanto a determinazione
dei "criteri localizzativi". A tale concetto non possono infatti
ricondursi divieti come quello in esame, un divieto che, in
particolari condizioni di concentrazione urbanistica di luoghi
specialmente protetti, potrebbe addirittura rendere impossibile la
realizzazione di una rete completa di infrastrutture per le
telecomunicazioni, trasformandosi così da "criteri di localizzazione"
in "limitazioni alla localizzazione", dunque in prescrizioni aventi
natura diversa da quella consentita dalla citata norma della legge n.
36. Questa interpretazione, d'altra parte, non è senza una ragione di
ordine generale, corrispondendo a impegni di origine europea e
all'evidente nesso di strumentalità tra impianti di ripetizione e
diritti costituzionali di comunicazione, attivi e passivi.

5.2. - La difesa della Regione Lombardia evoca, a difesa della
disposizione impugnata, la sentenza di questa Corte n. 382 del 1999,
che ha escluso l'illegittimità costituzionale di una legge regionale
che prescriveva, per la collocazione sul territorio di linee
elettriche, distanze di rispetto da aree edificabili con particolari
destinazioni, maggiori di quelle stabilite dalla legge dello Stato.
Ma da questa pronuncia, a parte la non puntuale coincidenza di
materia, non può trarsi in generale il principio della derogabilità
in melius (rispetto alla tutela dei valori ambientali), da parte
delle Regioni, degli standard posti dallo Stato. La questione allora
decisa non si collocava entro un'organica disciplina statale di
principio, mentre ora esiste una legge quadro statale che detta una
disciplina esaustiva della materia, attraverso la quale si persegue
un equilibrio tra esigenze plurime, necessariamente correlate le une
alle altre, attinenti alla protezione ambientale, alla tutela della
salute, al governo del territorio e alla diffusione sull'intero
territorio nazionale della rete per le telecomunicazioni (cfr. la
sentenza di questa Corte n. 307 del 2003, punto 7 del "considerato in
diritto"). In questo contesto, interventi regionali del tipo di
quello ritenuto dalla sentenza del 1999 non incostituzionale, in
quanto aggiuntivo, devono ritenersi ora incostituzionali, perché
l'aggiunta si traduce in una alterazione, quindi in una violazione,
dell'equilibrio tracciato dalla legge statale di principio.

6. - La questione di legittimità costituzionale della legge della
Regione Lombardia n. 12 del 2002, invece, non è fondata.

La disciplina impugnata, vietando l'installazione di impianti per le
telecomunicazioni e per la radiotelevisione "in corrispondenza" delle
aree "sensibili" che si sono in precedenza dette, non si discosta
sostanzialmente, sotto il profilo che qui interessa, da altra
disposizione regionale che vieta l'installazione dei medesimi
impianti "su ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili
nido", ritenuta da questa Corte, con la già citata sentenza n. 307
del 2003 (v. il punto 20 del "considerato in diritto"), compatibile
con la legge quadro n. 36 del 2001. Il divieto ora in questione, come
quello esaminato in questa sentenza, non eccede l'ambito di
un "criterio di localizzazione", sia pure formulato in negativo, la
cui determinazione, a norma dell'art. 3, comma 1, lettera d), numero
1), e dell'art. 8, comma 1, lettera e), della legge quadro, spetta
alle Regioni. Esso, infatti, a differenza di quello contenuto
nell'art. 3, comma 12, lettera a), della legge regionale n. 4 del
2002, precedentemente esaminato, comporta la necessità di una sempre
possibile localizzazione alternativa, ma non è tale da poter
determinare l'impossibilità della localizzazione stessa.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 12,
lettera a), della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4
(Norme per l'attuazione della programmazione regionale e per la
modifica e l'integrazione di disposizioni legislative);

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Lombardia 10 giugno 2002, n. 12
[Differimento dell'applicazione di disposizioni in materia di
installazione di impianti di telecomunicazioni e radiotelevisione di
cui all'art. 3, comma 12, lettera a), della legge regionale 6 marzo
2002, n. 4], sollevata, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 27 ottobre 2003.

F.to:

Riccardo CHIEPPA, Presidente

Gustavo ZAGREBELSKY, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 novembre 2003.
 
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Articolo tratto dal seguente sito:
http://www.aziendalex.kataweb.it/Article/0,1555,26026%7C177,00.html

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